3月15日，眾人矚目的汽車召回制度終于正式出臺。

　　在當(dāng)晚央視直播的《2004“3.15”之夜》晚會上，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局(以下簡稱質(zhì)檢總局)新聞發(fā)言人劉兆彬宣布：由國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家發(fā)展和改革委員會、商務(wù)部、海關(guān)總署聯(lián)合制定發(fā)布的關(guān)于《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)于今天正式頒布，并于今年10月1日起開始實施。

　　與此同時，質(zhì)檢總局主管的中國汽車召回網(wǎng)站(www.qiche365.org.cn)也相應(yīng)開通，并開始接受質(zhì)量投訴。

　　和2002年10月質(zhì)檢總局頒布的《汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定(草案)》相比，正式規(guī)章僅在一些細(xì)節(jié)上進(jìn)行了修訂，主要體現(xiàn)在兩個方面：首先，在一些時限上對廠商有所放松，比如制造商開始召回行動后，應(yīng)在提交報告之日起的1個月內(nèi)向下游廠商和車主發(fā)出召回計劃書(草案為10天內(nèi))、不再規(guī)定召回行動須在90天內(nèi)完成等等。

　　第二個方面則是進(jìn)一步明確質(zhì)檢總局作為召回制度的主管單位，比如將草案中諸多“主管部門”直接修訂為質(zhì)檢總局。

　　至于之前各界批評的罰則太輕問題，《規(guī)定》卻基本保留了草案的內(nèi)容，即銷售商、租賃商、修理商違反規(guī)定處以人民幣1000元以上、5000元以下罰款，制造商如違規(guī)，處以1萬元以上、5萬元以下罰款。 召回制度一波三折

　　召回制度的出臺可謂一波三折。早在1970年代，當(dāng)時的國家機(jī)械工業(yè)部就開始著手研究國外的汽車召回制度，“我們研究了20年，深知汽車召回制度是大勢所趨，這一點毋庸置疑�！敝袊�汽車工業(yè)協(xié)會副秘書長杜芳慈說。

　　1994年，時任機(jī)械工業(yè)部汽車司處長的杜芳慈負(fù)責(zé)起草了召回制度草案，但之后并未能推行。杜解釋說，因為當(dāng)時政府意識到一個問題，即召回制度是產(chǎn)品認(rèn)證制度的組成部分，而不是一個孤立的法規(guī)，中國首先應(yīng)該建立與國際接軌的認(rèn)證制度。

　　據(jù)介紹，國際上主要有兩種產(chǎn)品認(rèn)證制度，第一種是以美國為代表的“自我認(rèn)證制度”，企業(yè)新車上市不需要經(jīng)過國家部門的強(qiáng)制審批，政府只是事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)缺陷將強(qiáng)制召回，并處以重罰。第二種是以歐洲諸國為代表的“型式認(rèn)證制度”，有關(guān)部門對新車上市進(jìn)行嚴(yán)格的審查，并對企業(yè)的生產(chǎn)一致性進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)缺陷，主要由企業(yè)自愿召回。

　　杜芳慈的構(gòu)想是，按照國際慣例，構(gòu)建一個科學(xué)、全面、完整的機(jī)動車政府管理體系，即在一個《車輛法》的基礎(chǔ)之上，由一個統(tǒng)一的部門來進(jìn)行管理，同時建立一個包括召回在內(nèi)的認(rèn)證制度。

　　但事實上這個統(tǒng)一的大體系不但遲遲未能建立，還反而走向了多頭管理的泥潭。

　　2001年，國家機(jī)械工業(yè)部撤銷后，汽車行業(yè)的管理職能轉(zhuǎn)到了國家經(jīng)貿(mào)委，而汽車項目投資又歸國家計委主管。國家發(fā)改委成立之后統(tǒng)一了投資和管理職能，但質(zhì)檢總局又于去年推出了“3C”強(qiáng)制認(rèn)證制度。至此，國內(nèi)汽車準(zhǔn)入形成三道門檻：一是《公告》管理，即上了《公告》的產(chǎn)品才能生產(chǎn)和銷售；二是汽車產(chǎn)品必須符合強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證(“3C”)要求，否則不得生產(chǎn)和銷售；三是產(chǎn)品要符合國家排放法規(guī)，必須單獨上一個“環(huán)保目錄”。

　　這三項準(zhǔn)入分別由國家發(fā)改委、國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(簡稱認(rèn)監(jiān)委，為質(zhì)檢總局下屬機(jī)構(gòu))、國家環(huán)�？偩止芾怼６�其中除了排放標(biāo)準(zhǔn)相對獨立之外，另外兩項的檢驗項目和內(nèi)容幾乎完全一致。

　　這種三元格局的多頭管理引起業(yè)界人士廣泛質(zhì)疑，道理很簡單，既然“3C”認(rèn)證幾乎完全承認(rèn)《公告》的檢驗結(jié)果，為何要多此一舉？

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，作為汽車產(chǎn)品認(rèn)證體系的一個重要組成部分，眼下的這個汽車召回制度的出臺，沒有改善上述的多頭管理狀況。

　　2002年上半年，國家科技部委托人民大學(xué)法學(xué)院、中國標(biāo)準(zhǔn)研究中心等單位，聯(lián)合成立了國家軟科學(xué)課題組，研究召回制度的制定，而質(zhì)檢總局作為主管部門，積極參與了制定過程。當(dāng)年10月，質(zhì)檢總局向社會公布了6000字的草案，征求各界意見。

　　當(dāng)時社會各界認(rèn)為這意味著召回制度很快就將推出，甚至有媒體稱，2003年將是中國汽車召回元年，但整個2003年卻是只聽樓梯響，不見人下來。

　　據(jù)一位起草組專家介紹，實際上方案修訂工作并不復(fù)雜，之所以遲遲不能出臺，一來不少汽車企業(yè)有一定的抵觸情緒，更為重要的是因為部門之間的職權(quán)需要協(xié)調(diào)。

　　事實上，細(xì)究召回制度頒布的臺前幕后，這既是一個消費者的勝利，也是各方面利益相互博弈妥協(xié)的產(chǎn)物。 強(qiáng)制認(rèn)證為何無奈

　　顯而易見，汽車召回制度希望在不觸及存量問題的情況下，用增量來彌補(bǔ)制度缺位。但這隨之而來的就是一個公平性的問題。

　　正如上文所言，國際上通用的兩種認(rèn)證制度，要么是限制準(zhǔn)入，自愿召回，要么是放開準(zhǔn)入，強(qiáng)制召回，這其中的核心點在于，作為汽車管理體系的兩個主體——政府和廠商共同承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。而現(xiàn)在我們的游戲規(guī)則是強(qiáng)制認(rèn)證加強(qiáng)制召回，盡管日本等汽車大國也是采用這種規(guī)則，但在路徑選擇上耐人尋味。

　　一位汽車界的老專家指出，新車上市階段已經(jīng)強(qiáng)制審核，合格后方可投產(chǎn)，一旦出現(xiàn)問題，政府有關(guān)部門卻不承擔(dān)任何責(zé)任，企業(yè)必須完全承擔(dān)召回義務(wù)，游戲公平性何在？

　　對此，起草組一位成員的解釋是，之所以要在強(qiáng)制認(rèn)證的基礎(chǔ)上加上強(qiáng)制召回，是因為強(qiáng)制認(rèn)證制度施行幾十年以來，事實證明無法完全解決問題，一來無法保證車輛安全性，二來出現(xiàn)缺陷汽車之后大部分廠商并無召回動力。“如果在這種情況下，我們僅僅出臺一個自愿召回制度，或者僅是一個指導(dǎo)性意見，你覺得會有效果嗎？”

　　那么，為什么一個施行了20多年的強(qiáng)制認(rèn)證制度不能解決問題？一位國家級汽車檢測機(jī)構(gòu)人士說，檢測機(jī)構(gòu)作為新車上市之前的把關(guān)者，只能對企業(yè)送審的樣車檢測，不可能確保整批汽車的質(zhì)量，更何況一輛汽車上萬個零部件，某些問題只會出現(xiàn)在極端狀況，檢測機(jī)構(gòu)在事前也無能為力。此外，在生產(chǎn)一致性保證方面，檢測機(jī)構(gòu)沒有權(quán)利去抽查企業(yè)的后繼生產(chǎn)情況，而國家也沒有專門的相關(guān)部門來進(jìn)行這個工作。

　　事實上，這只是問題的一半，而另一半則是由誰檢測。

　　目前，國內(nèi)國家級整車檢測機(jī)構(gòu)有8家，以目前產(chǎn)銷量最大的轎車為例，其中轎車檢測機(jī)構(gòu)有3家，分別位于天津、長春和襄樊。從體制上看，他們無一例外都是企業(yè)性質(zhì)，其中天津汽車檢測中心資產(chǎn)已劃撥國資委，相對獨立，而長春中心和襄樊中心分別隸屬一汽集團(tuán)和東風(fēng)集團(tuán)。國內(nèi)所有廠商新車都必須通過這3家檢測中心任意一家檢測，拿到合格報告，才可能上《公告》進(jìn)入市場。

　　一位業(yè)內(nèi)人士質(zhì)問，企業(yè)意味著必須自負(fù)盈虧，以追求利潤最大化為目標(biāo)，而涉及到公共安全的汽車質(zhì)量問題，都由這3家企業(yè)來把關(guān)，是否足以確保流入市場的汽車沒有質(zhì)量問題？

　　更重要的是，在新頒布的汽車召回制度第2章第11條提到，主管部門應(yīng)聘請專家組成專家委員會，并由專家委員會實施對汽車產(chǎn)品缺陷的調(diào)查和認(rèn)定。根據(jù)專家委員會建議，主管部門可委托國家認(rèn)可的汽車產(chǎn)品質(zhì)量檢驗機(jī)構(gòu)，實施有關(guān)汽車產(chǎn)品缺陷的技術(shù)檢測。

　　而目前國內(nèi)的檢測機(jī)構(gòu)絕大部分都是企業(yè)性質(zhì)，委托他們對缺陷汽車認(rèn)定檢測，其權(quán)威性是否足夠呢？ 法律軟肋

　　業(yè)界的擔(dān)憂不無道理，作為政府部門制定的游戲規(guī)則，最基本的要求就是公平公開公正，而事實上汽車召回制度的“三公”問題還不止于此。

　　觀察人士早在召回制度公布之前就提出，目前在汽車消費過程中，涉及制造、銷售、車管、工商、稅務(wù)、交通、保險、質(zhì)量監(jiān)督等多個部門，因此需要有一個高于各部門的“國家汽車安全法”進(jìn)行協(xié)調(diào)。

　　中國汽車工業(yè)咨詢發(fā)展公司首席分析師賈新光認(rèn)為，作為質(zhì)檢總局的一個部門規(guī)章，《規(guī)定》無法對其他部門產(chǎn)生法律效力。

　　事實上，這正是目前汽車召回制度的一大軟肋。

　　一位參與召回論證的汽車界人士認(rèn)為，目前的《規(guī)定》最大的問題就是沒有納入法律系體，從本質(zhì)上看，更多的是部門利益的再分配�！拔易顡�(dān)心的不是召回制度本身，而是在執(zhí)行過程中，它成為少數(shù)部門壟斷特權(quán)的工具，而不是消費者和行業(yè)利益最大化�！�

　　據(jù)方案起草組人士稱，他們對此也有考慮，最初設(shè)想納入《道路車輛安全法》，但由于該法的出臺遙遙無期，只能作罷。而全國人大法律委員會則明確表示，直接走全國人大立法不可能，因為按照立法計劃，有大量的其他法案需要起草，《規(guī)定》排不上號。

　　最終，起草組來到國務(wù)院法制辦，希望納入國務(wù)院行政法規(guī)，但最終仍未協(xié)調(diào)下來�！白詈蟠_定做成規(guī)章，很大程度上是因為覺得馬上就可以推出”。

　　而作為規(guī)章的一個直接后果則是罰則太輕。這也是業(yè)界普遍詬病的一點。在韓國，生產(chǎn)商對缺陷隱瞞或縮小范圍，經(jīng)查實可處以2700萬美元罰款。若不執(zhí)行召回命令，可終止其銷售權(quán)，并處以10億韓元的罰款。而在日本，如果制造商的申請有虛假內(nèi)容、勸告后不執(zhí)行的，則處以2億日元(約合人民幣1400萬元)的罰款。

　　“沒有辦法，按照行政處罰法，作為質(zhì)檢總局的規(guī)章，它只能有這點權(quán)力，”這位起草組人士說，“事實上，罰款不重要，更重要的是通報，讓消費者知道，這是規(guī)章更主要的目的�！�

　　去年“兩會”期間，東風(fēng)汽車公司總經(jīng)理苗圩就向人大議案組提交了“加快《道路車輛法》立法進(jìn)程，促進(jìn)《道路車輛法》盡早出臺”議案，但是還沒有下文。 觀察人士認(rèn)為，包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的汽車業(yè)法規(guī)，出臺都異常艱難，其中一個重要原因就在于部門分工協(xié)調(diào)問題，隨著汽車產(chǎn)業(yè)的炙手可熱，部門利益爭奪亦日趨激烈，這不僅意味著巨大的協(xié)調(diào)成本，同時也將造成巨大的社會成本，有關(guān)機(jī)構(gòu)的調(diào)整和理順已是迫在眉睫。 (南方周末)